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[Revue Esprit] Entretien avec R.Dosière à propos de son ouvrage: Argent, morale et politique

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Lucile SCHMID est Présidente de la Fondation de l'Écologie Politique et membre de la rédaction de la revue ESPRIT.

René Dosière a effectué cinq mandats de député de l'Aisne. Spécialiste de la gestion des finances publiques, son dernier ouvrage s'intitule Argent, morale et politique, (Le Seuil, 2017).

Cet entretien entre Lucile Schmid et René Dosière est également consultable sur le site de la revue ESPRIT.


Lucile Schmid : On découvre dans ce livre que vous êtes rentré à l’Assemblée nationale plus tard que la moyenne des députés, après vingt ans dans la vie associative et militante. Vous n’étiez alors pas très tenté par la vie parlementaire, par l’idée d’en faire une carrière, ce qui est plutôt atypique quand on regarde le parcours de jeunes assistants parlementaires qui suivent ensuite un processus de professionnalisation politique. On y découvre également votre intérêt pour la vie démocratique que vous avez découverte au Québec, et notamment la façon dont les droits de l'opposition y sont représentés. Vous avez développé la conviction, enfin, qu'il faut démocratiser les problèmes difficiles, et par exemple les questions budgétaires, qui étaient très opaques lorsque vous avez commencé à vous y intéresser. Au regard de ces trois aspects de votre expérience, déjà, pourquoi avoir souhaité écrire ce livre aujourd’hui ?

René Dosière : J'ai voulu faire ce livre pour de réhabiliter la politique, en prenant exemple sur tout ce qui a été fait en matière de transparence : la vie politique n'a jamais été aussi transparente qu'aujourd'hui. Lorsque j’ai découvert la politique, entre dix-sept et vingt-deux ans, on était en 1958, pendant la guerre d'Algérie, les partis étaient totalement discrédités, il n’y avait aucun motif pour s’intéresser à la vie politique. La seule politique qui valait alors pour moi c'était le concret, la politique locale par exemple. On était dans un discrédit similaire à celui qu'on voit aujourd'hui. Les années 1962-1965 sont celles des clubs, le club Jean Moulin, le club Citoyens 60 (Jacques Delors), on essaie alors de retrouver une nouvelle manière de faire de la politique, à la différence près qu'on était dans une période d'expansion économique. J'ai quand même pris des engagements politiques locaux, dans le syndicalisme, dans les mouvements de consommateurs, de parents d'élève, dans un groupe d'action municipal. J'ai souhaité dès ce moment-là démocratiser tout ce qui est un peu compliqué. Quand j'ai découvert les finances locales, mon souci a été de dire : « il faut comprendre », en étudiant le budget de la ville de Laon, ligne par ligne.

Au Québec, j'ai découvert une vie politique où l'opposition avait droit de cité. Le leader de l'opposition est reconnu, il est payé pour cette fonction, il a des collaborateurs. Chez nous, la séance de questions à l’Assemblée c'est du théâtre : quand vous êtes dans la majorité ce sont les ministres qui suggèrent les questions, on applaudit, on crie, on quitte l'hémicycle, on s'insulte. C'est du temps perdu, mais c'est impossible d'y toucher parce que c’est retransmis à la télévision. Au Québec, la séance de questions est réservée à l'opposition. Le député pose une question au ministre, qui répond, il reprend la parole, le ministre également, et le député peut toujours reprendre la parole, avec un temps d’expression décroissant. C'est un dialogue,  une vraie séance de contrôle du gouvernement. En France, la première réception de membres de l'opposition par un Président de la République date de 1975.

Dans les conseils municipaux, on a fait des progrès dans les années 1980 en adoptant une prime proportionnelle de 50 % ; avant, tous les sièges étaient réservés à la majorité. Mais c'est très peu. À l’inverse, quand on a eu à refaire la législation sur les conseils régionaux, j'ai fait attention à ce que la prime tombe à 25 % de manière que l'opposition soit mieux représentée. Tout récemment, quand on a étendu le système électoral municipal au seuil de 1 000 habitants, j'ai proposé de diminuer la prime majoritaire. La majorité et l'opposition ont refusé au motif que ça donnerait des sièges au Front national : quand on a le pouvoir, on veut le garder. À l'Assemblée nationale, un seul élu d’opposition occupe la présidence d’une commission, la Commission des finances. À l'étranger, les commissions sont pratiquement réparties à la proportionnelle. On a un vrai problème de démocratie en France, car on n'arrive pas à respecter l'opposition.

L. S. : Vous consacrez de nombreuses pages aux questions d’argent liées à la fonction présidentielle. Comment a-t-on évolué sur cette question ?

R. D. : Il faut bien voir que De Gaulle n’a rien voulu changer au fonctionnement de l’Élysée après son arrivée au pouvoir. Sous la ive République, on avait un président qui inaugurait les chrysanthèmes, avec cinq ou six collaborateurs, donc un budget modeste. Quand De Gaulle arrive, l'organisation budgétaire reste la même, mais l’Élysée devient progressivement un centre dynamique où la politique se décide, donc les effectifs grossissent. La dotation que le parlement votait demeurant au même niveau, celle-ci s’est retrouvée insuffisante pour couvrir les frais qui augmentaient sans arrêt. Donc on a fait payer les ministères, qui étaient taxés, en quelque sorte. Des entreprises privées payaient également des cadres en poste à l'Élysée, c'était devenu une sorte de tradition. Il y avait des fonds secrets à disposition du gouvernement, mais par définition on n'en savait rien. Le Président de la République n'avait même pas de rémunération, on dit que De Gaulle n'en voulait pas.

Après qu’il a quitté le pouvoir, on a pris comme référence le salaire d'un conseiller d'État, mais c'était variable, les présidents s'alignant plus ou moins sur leurs prédécesseurs. Jusqu'à Nicolas Sarkozy qui a demandé à ce que sa rémunération soit alignée sur celle qu'il avait comme ministre de l’Intérieur, pour la fixer ensuite au niveau de celle du Premier ministre, 20.000 euros, avant qu'Hollande ne la diminue de 30 %. Juridiquement, il n'y avait rien là-dessus. Le seul texte officiel sur la présidence de la République datait de 1955 ; il disait que le président recevrait après avoir quitté son poste, une dotation égale à la rémunération moyenne d’un conseiller d'État, dont la moitié pouvait être reversée à sa veuve.

L. S. : Est-ce que la situation française était exceptionnelle ? C'est exceptionnel d'avoir un président qui a autant de pouvoir, mais est-ce qu'on a des exemples où de la même manière le budget n'était pas déterminé, dans des pays proche?

R. D. : Pas à ma connaissance. Lorsque j'ai réussi à éclaircir les choses, j'ai vu qu'à l'étranger c'était plus cadré. Chez nous, l'Élysée ne savait même pas combien de personnes y travaillaient car trois personnes au moins étaient chargées des recrutements. En outre, certaines grandes entreprises nationales rémunéraient des cadres en poste à l’Élysée, Air France notamment.

Il n'y avait aucune règle budgétaire et personne, même au sein de l’opposition, ne s’était emparé de cette question là. Une fois seulement, en 1964, quand De Gaulle a fait un voyage de près d'un mois en Amérique latine, un député socialiste, André Chandernagor, a demandé combien avait coûté ce voyage. Il en avait profité pour demander des éclaircissements sur le budget de l'Élysée. Pompidou, qui était premier ministre, lui a répondu en expliquant que le voyage avait coûté beaucoup moins que prévu, puisque la visite avait concerné beaucoup de pays en même temps. Mais quand on lit les comptes-rendus de l’époque, on voit bien que Chandernagor n'est pas très suivi par ses collègues ; après, on n’en a plus parlé.

La première fois que j'ai soulevé la question, le ministre du budget, Alain Lambert, m'a dit qu'il fallait être prudent, respectueux envers le Chef de l’Etat. Même ultérieurement, quand j'ai suggéré à Philippe Séguin, alors président de la Cour des comptes, de contrôler le budget de l’Elysée il n'était pas du tout enthousiaste. Il ne fallait pas toucher à l’Élysée. A partir du moment où j’ai fait apparaître, à force de questions, d'interventions, que le budget de l'Élysée ne correspondait pas à la dotation qu'on votait sans poser de question, mais qu'à côté de cette dotation il y avait une somme environ deux fois plus importante en provenance de ministères, il y a eu une pression pour revoir ce budget. Dans l’esprit des modifications de notre législation financière et de l’adoption de la Lolf (loi organique relative aux lois de finances), le budget est maintenant établi et voté par résultats, avec l'idée de connaître les coûts, c'est-à-dire qu'il n'est plus question qu'un organisme puisse être financé par plusieurs sources : tout doit se retrouver en écriture dans le même budget.

Nicolas Sarkozy, après la commission Balladur, a eu le mérite de dire « on y va ». Il l'a fait rapidement, sans prévenir, selon sa méthode : il a augmenté le budget, et instauré le contrôle de la Cour des comptes. À partir de 2008, le budget a été de l'ordre de 110 millions d’euros − la directrice de cabinet de l’Elysée s'est inspirée de mes travaux car eux-mêmes ne savaient pas ce que chaque ministère finançait. Les rapports de la Cour des comptes ont établi que l’Elysée fonctionnait en dépit de tout bon sens et ont formulé des préconisations. Le rapporteur de la Commission des finances qui, à ce moment, disposait d’un rapport spécifique sur le budget, est intervenu. L'Élysée a commencé à être plus transparent et à répondre aux questions des parlementaires. Il est désormais possible de connaitre l'évolution du budget. On a commencé à faire des appels d'offres, à faire jouer la concurrence, bref à compter.

On dispose maintenant d’un budget globalisé, qui est, d'une certaine manière, unique au monde. À l’étranger, les choses sont réglementées depuis un certain temps mais le budget n'est pas globalisé. Par exemple quand Mme Merkel se déplace, les avions gouvernementaux ne figurent pas dans le budget de la chancellerie. Aux États-Unis, les dépenses de voyage du Président sont secrètes, pour des raisons de sécurité. En France, désormais, le budget de l’Élysée ne pose plus de problème, il est transparent, contrôlé − c'est le seul qui le soit tous les ans.

L. S. : On a l'impression à vous écouter qu'il y a un paradoxe : toutes ces procédures se sont beaucoup améliorées, et pourtant la confiance des citoyens s'affaisse ? Est-ce que ça veut dire que la transparence ne construit pas la confiance?

R. D. : Au-delà de l'Élysée, il faut prendre en compte toute une série de problèmes concernant le financement de la vie politique, le patrimoine des élus, le financement des campagnes. La législation s’est développée et les magistrats ont maintenant des textes sur lesquels ils peuvent s'appuyer pour condamner des dérives, en plus de l'indépendance qu'ils n'avaient pas à l'époque. L'Assemblée nationale est beaucoup plus transparente, il n'y a plus de distribution d'argent liquide... La confiance dans le personnel politique diminue peut-être, mais c’est aussi à nuancer : quand vous interrogez les gens sur leur député, dans l’ensemble ils le jugent favorablement, contrairement à ce qu'ils disent au bistrot du coin sur les élus nationaux. Mais il est vrai qu'avec la transparence et les nouveaux moyens de la presse, on voit davantage les dérives.

L. S. : La question n'est-elle pas aussi celle des mœurs? Quand vous décrivez le financement des partis politiques, les micro-partis notamment, cela montre bien qu'il existe des moyens de contournement...

R. D. : Les partis politiques n'ont pas de statut, ou plutôt ils ont un statut constitutionnel. L'article 4 de la Constitution dit qu'ils s'organisent et fonctionnent librement. En 1988, quand on a commencé à parler financement public, on s'est dit qu'il faudrait peut-être que les partis aient un statut. La loi leur donne la possibilité d'être propriétaires, mais juridiquement ils n’ont pas de statut. À partir du moment où le parti politique n'a pas de définition, ni de statut, mais qu'on le finance, il faut savoir qui on finance. Alors on a donné une définition du parti politique, qui est une simple définition financière : est considéré comme parti politique toute association de droit privé à but politique qui perçoit l’aide de l’Etat ou/et des dons défiscalisés via un mandataire financier et qui dépose ses comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Autrement dit, tout groupement soumis à la loi sur le financement des partis politiques est …un parti politique. Belle tautologie !

On est passé de 20 à 450 « groupements politiques ». La plupart ont moins de 3000 euros de budget, mais être parti politique permet de recueillir des dons − des particuliers seulement − qui sont défiscalisés à 66%. Ils peuvent également recevoir des dons d'autres structures politiques plus importantes, ou inversement. Quand Valérie Pécresse a créé son micro-parti, elle avait plus de 450 000 euros de dons, plus que ce que les écologistes à l'époque récupéraient au niveau de toute la France !

L. S. : Vous évoquez les pratiques des micro-partis du Front national en matière de fonds publiques, Cotelec et Jeanne notamment, en disant que ce qui a attiré l'attention sur eux ce n'est pas un contrôle de la commission, mais le fait que quelqu'un ait été remboursé à hauteur de 17 000 euros alors qu'il en avait dépensé 450...

R. D. : Quand on est un parti politique, personne ne peut venir contrôler : la commission n'a pas les moyens d'interroger les intéressés de manière contraignante, par exemple. C'est notamment ainsi que Jean-Marie Le Pen a pu créer un parti, Cotelec, qui n'avait pas d'adhérents mais qui pouvait percevoir des dons et des emprunts. Les emprunts n'étant pas plafonnés contrairement aux dons, les emprunts non remboursés peuvent se transformer en dons. Cotelec emprunte à l'étranger et re-prête au Front national et à ses candidats ; c’est leur banque en quelque sorte. Le dernier texte de la législature, qui sera appliqué à partir de 2018, oblige les candidats et les partis à fournir le détail des prêts obtenus, tout cela devant être certifié par un commissaire aux comptes.

Jeanne, qui a été créé par Marine Le Pen, est différent de Cotelec. C'est un parti qui a deux lignes budgétaires dans ses comptes : Jeanne achète du matériel de campagne, qu'elle vend à ses candidats qui ont l'obligation d'acheter ces kits de campagne. En même temps, Jeanne avance de l'argent à ceux qui achètent ces kits pour qu'ils puissent les payer. Chaque candidat doit avoir un compte de campagne dont les dépenses sont plafonnées, réglementées. Or, ce qui est remboursé ce sont les apports personnels qui ont permis de financer ces dépenses. In fine, dès lors qu'on a obtenu 5% des voix, l'État rembourse les dépenses électorales des candidats, qui reversent le montant à Jeanne (qui a avancé l’argent des candidats sous forme d’un prêt avec un intérêt de 6,5%). Un jour un candidat a dit à la commission qu'on lui remboursait dix ou quinze mille euros alors qu'il en avait dépensé seulement quatre cent dans la campagne. La commission a commencé à découvrir que des candidats n'étaient même pas au courant de leurs comptes de campagne, elle a transmis au parquet le soin de mener une enquête, qui s'est transformée en instruction. Des personnes ont été mises en examen et le procès aura lieu prochainement. Un journaliste qui a eu accès aux procès-verbaux des policiers révèle d’ailleurs que les kits ne correspondent pas à des dépenses réelles, ce qui signifie que l'État remboursait à Jeanne des sommes qui n'avaient pas été dépensées. De plus, le parti Jeanne n'a pas de local, pas de permanent, pas de dons : il est géré par les responsables d'une société privée qui est son prestataire et qui lui consent un crédit fournisseur qui permet à Jeanne d’avancer aux candidats le montant des kits de campagnes. Le fisc a récemment requalifié Jeanne en société commerciale pour lui faire payer la TVA, ce que cette structure conteste.

Il faudrait travailler à une définition plus précise du parti politique: nombre de militants, d'adhérents, participation à des campagnes, présence de permanents, on peut trouver des critères. Surtout, il faudrait se donner le moyen d'une forme de contrôle de l'utilisation de l'argent public qui est versé aux partis politiques.

L. S. : À propos du Parlement, vous comparez la façon dont nos députés sont rémunérés aux pratiques d'autres pays, en distinguant trois types de dépense : l’indemnité, les frais professionnels et les collaborateurs. Comment distinguer une bonne utilisation de ces différentes catégories de fonds?

Le tableau auquel vous faites allusion est issu du rapport d'un ancien déontologue de l'Assemblée, mais qui aurait pu être plus complet si on avait pu initier une comparaison plus systématique en allant étudier à l’étranger les différentes pratiques, ce que l’Assemblée nationale s’est toujours refusée de faire. En ce qui concerne les collaborateurs, ils sont recrutés librement, sur des critères politiques. À l'Assemblée, le collaborateur s'occupe de seconder le député dans le travail législatif (rédaction d’amendements et de discours). En ce qui concerne le travail dans la circonscription du député, les tâches sont beaucoup plus diverses. Il n'y a pas de statut puisque c'est le député et non l'Assemblée nationale qui est l'employeur : cette dernière n'a qu'un rôle de secrétariat, elle envoie les bulletins de paie et vérifie que les contrats respectent le code du travail. Quand les collaborateurs ont commencé à s'organiser pour être mieux traités, mieux payés, ils ont obtenu que les questeurs, ceux qui gèrent les affaires financières à l'Assemblée, leur accordent une indemnité. Mais ils n'ont pas de statut, donc pas d'interlocuteurs. Il y a six mois, on a enfin créé une association des députés employeurs, l'instance patronale qui peut discuter avec les associations de collaborateurs. Il reviendra au bureau de l'Assemblée de valider les résultats de cette négociation sociale.

L. S. : Ce qui semble difficile, c'est de concilier la flexibilité que supposent les tâches du collaborateur et les soupçons d'emplois fictifs. Comment cette question a-t-elle ne jamais pu être anticipée?

R. D. : Je pense que c'est lié à l'absence de réglementation. Les collaborateurs, qui pour beaucoup sont à temps partiel, n'ont d'ailleurs pas toujours protesté de cette situation. Pour certains, c’est une manière de financer des études, d'avoir une souplesse dans la gestion de leur temps, de s'insérer dans la vie active. Il y a eu de tout, et vraisemblablement un certain nombre de cas de harcèlement sexuel car il y a beaucoup de femmes, jeunes, parmi les collaborateurs.

Il existe également une grande diversité dans les salaires. En moyenne, ils tournent autour de 2 500 euros pour un temps complet, mais c'est très variable. On peut en outre utiliser l'indemnité de représentation et de frais de mandat (IRFM) que l'Assemblée verse au député pour payer ses collaborateurs. Celle-ci est forfaitaire et permet de faire face aux dépenses professionnelles : déplacements, logements à Paris, local de circonscription à louer meubler et entretenir. Pour l’instant il n'y a aucun contrôle sur ces frais. Or il faut des contrôles, mais ils ne peuvent pas être menés par l'exécutif, au nom de l'indépendance nécessaire du Parlement. On pourrait mettre en place un contrôle en interne et rendre public ses résultats. Par exemple, le déontologue de l'Assemblée pourrait faire ce contrôle, et sanctionner le cas échéant.

L. S. : Dans le tableau, on remarque que les députés Français ne sont pas à un niveau très élevé de rémunération, mais aussi que dans d'autres pays les enveloppes disponibles pour les collaborateurs sont beaucoup plus importantes, aux Etats-Unis ou au Parlement européen par exemple.

Il serait nécessaire d’augmenter le nombre de collaborateurs des parlementaires. Mais au préalable, il importe de mieux définir leurs conditions d’emploi afin de limiter les abus qui sont apparus récemment sur ce point. Comme je l’ai dit plus haut, le cadre juridique existe désormais. La prochaine Assemblée aura-t-elle la volonté politique d’y parvenir ? Je le souhaite. En juin 2017, l’application de la suppression du cumul entre un mandat parlementaire et exécutif local, va forcément modifier les conditions de travail des collaborateurs. Les députés consacreront davantage de temps à l’exercice de leur fonction législative et à leur fonction de contrôle, en particulier concernant l’usage de l’argent public, qui exige beaucoup de temps et de travail. De même, il importe de contrôler l’utilisation de l’IRFM. C’est seulement lorsque ces deux aspects de l’activité parlementaire seront réglés que l’on pourra s’interroger sur la rémunération et la réduction du nombre de parlementaires, qui, en tout état de cause, ne peut pas intervenir avant 2022.

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